Trata-se de Representação formulada pela empresa PROGRESSO ENGENHARIA K M LTDA em face de supostas irregularidades na Concorrência Eletrônica nº 02/2025 do Município de Laranjal que tem por objeto a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de cascalhamento de estradas rurais no campo velho e no grupo 03 e 13 do assentamento chapadão.
A Representante alegou, em síntese, que o procedimento de habilitação e posterior classificação da empresa A P BARANKIEVICZ TERRAPLANAGEM LTDA como vencedora do certame não observou exigência de qualificação técnico-operacional prevista no instrumento convocatório, uma vez que a empresa vencedora apresentou somente uma Certidão de Acervo Técnico (CAT) em nome do responsável técnico, deixando de instruir sua proposta com atestados em nome da pessoa jurídica, conforme expressamente exigido no item 4.2, subitem “c” do Termo de Referência e em contrariedade ao disposto no artigo 67, inciso II, da Lei nº 14.133/2021.
Ainda sob esse aspecto, argumentou que a decisão administrativa que declarou a habilitação da empresa vencedora incorreu em claro equívoco na distinção entre qualificação técnico-profissional e técnico-operacional, ao considerar a CAT individual do engenheiro responsável como elemento suficiente para comprovar a capacidade técnica da empresa, em afronta às normas regem o assunto, notadamente à Resolução CONFEA 1.137/2023, bem como à jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas da União. Ressaltou, por sua vez, que a proposta declarada vencedora apresentou descontos superiores a 25% do preço de referência, incorrendo na presunção legal de inexequibilidade, especialmente no Lote 2, cujo deságio atinge 38,51%, sem que tenha sido apresentada qualquer comprovação de viabilidade técnica ou econômica da sua exequibilidade. Informou que, não obstante os elementos indicarem indícios de inexequibilidade, a Administração além de deixar de realizar diligências suficientes à apuração da real capacidade de execução do objeto licitado, procedeu à análise da viabilidade econômica das propostas de forma global, desconsiderando a estruturação parcelada do objeto licitado em três lotes.
Justificou a necessidade da medida cautelar, quanto a plausibilidade do direito, no não atendimento das regras e condições editalícias por parte da municipalidade para habilitação da empresa arrematante e, no que se refere ao periculum in mora, na iminente homologação do certame, com a consequente contratação da empresa declarada vencedora.
Conclusivamente, requereu a concessão de medida cautelar, a fim de se determinar a imediata suspensão do certame, bem como a inabilitação da empresa vencedora, com a subsequente convocação das demais licitantes. Por meio do Despacho nº 711/25 (peça 12), previamente ao juízo de admissibilidade da Representação e à análise do pleito cautelar, foi determinada a intimação do Prefeito do Município de Laranjal, Sr. Maycon Lopes Simioni, bem como da empresa A P BARANKIEVICZ TERRAPLANAGEM LTDA para que apresentassem manifestação sobre os aspectos suscitados pela Representante, notadamente em relação aos seguintes pontos: – Qual o fundamento jurídico e técnico-normativo que ampara a aceitação de Certidão de Acervo Técnico (CAT) emitida exclusivamente em nome do profissional responsável, como comprovação da qualificação técnico-operacional da empresa AP BARANKIEVICZ TERRAPLANAGEM LTDA, em aparente desconformidade com o item 4.2.c do edital e com o art. 67, inciso II, da Lei nº 14.133/2021? – Por que motivo e com que base jurídica a análise da exequibilidade das propostas foi conduzida de forma agregada, abrangendo os três lotes conjuntamente? – Foram adotados mecanismos efetivos para verificar a exequibilidade da proposta apresentada pela empresa vencedora, como análise da composição detalhada de custos, verificação da margem de lucro presumida, comparação com orçamentos referenciais de mercado e simulações de execução? Caso positivo, solicita-se apresentação dos documentos comprobatórios. Caso negativo, qual a justificativa da Administração para a dispensa dessas providências, diante dos relevantes indícios de inexequibilidade? – Existe manifestação formal da comissão de licitação ou da equipe de engenharia da municipalidade atestando a viabilidade da execução contratual com os descontos ofertados, sob os prismas técnico, econômico e financeiro? Às peças 16 a 20, a empresa A P BARANKIEVICZ TERRAPLANAGEM LTDA manifestou, em síntese, que à análise feita pela empresa PROGRESSO ENGENHARIA partiu de intepretação equivocada do item 4.2 do Termo de Referência do Edital[1], que trata da forma como se deve dar a habilitação técnica das empresas participantes da licitação, uma vez que os subitens “a”, “b”, “c” e “d” do item em referência deveriam ser analisados de modo conjunto para verificação de atendimento das condições de habilitação técnica das licitantes.
Nesse sentido, ressaltou que a empresa A P BARANKIEVICZ LTDA apresentou a documentação necessária para a comprovação de sua aptidão técnica, tendo em vista que enquanto o subitem “c” trata da qualificação técnica para desempenho de atividade compatível com o objeto licitado, o subitem “d” refere-se à comprovação da capacidade técnica operacional da empresa quanto a disponibilidade de equipamentos e maquinários para execução da obra, destacando que em relação a este último quesito não há que se falar em comprovação de experiência anterior. Sobre a alegação de inexequibilidade de sua proposta, informou que a presunção legal de inexequibilidade prevista no artigo 59, § 4º da Lei nº 14.133/2021 não é absoluta e não enseja a desclassificação automática da empresa licitante do certame, encontrando-se o desconto oferecido pela licitante A P BARANKIEVICZ LTDA amparado por sua estratégia de negócio, sem prejuízo do compromisso desta apresentar garantia adicional para os lotes que arrematou, equivalente à diferença entre o valor da proposta apresentada e o valor estimado no processo licitatório, conforme previsto no artigo 59, §5º da Lei 14.133/2021.
Por último, afirmou que a Representação levanta questões já enfrentadas na fase da recursal da Concorrência nº 02/2025 e que a empresa A P BARANKIEVICZ TERRAPLANAGEM LTDA atendeu, em todos os seus aspectos, o quanto previsto no Edital do certame.
O Município de Laranjal, por sua vez, manifestou nos autos às peças 22 a 25, sustentando que no decorrer de todo o processo licitatório agiu de forma diligente, notadamente quanto aos pontos apresentados pela Representante, os quais foram prontamente verificados na fase recursal da Concorrência nº 02/2025. Destacou que, ao contrário do que alega a Representante, a municipalidade instruiu técnica e juridicamente o processo licitatório, confirmando sua lisura e regularidade a partir da apuração criteriosa dos fatos apontados pela empresa PROGRESSO ENGENHARIA. Quanto à comprovação da capacidade técnico-operacional da empresa A P BARANKIEVICZ LTDA a partir da Certidão de Acervo Técnico (CAT) emitida exclusivamente em nome do profissional responsável, afirmou que tal procedimento encontra respaldo no item 4.2, subitem “c”, do Termo de Referência do Edital, no artigo 67, inciso II, da Lei nº 14.133/2021 e no artigo 46 da Resolução CONFEA nº 1.137/2023, argumentando que: É fundamental observar a estrutura do item 4.2 do Termo de Referência, que trata da “HABILITAÇÃO TÉCNICA”.
Seus subitens “a”, “b” e “c” referem-se claramente às qualificações e registros do profissional (engenheiro) que será o responsável técnico pela obra. O item 4.2.c, portanto, ao mencionar “atestados de capacidade técnica” e “acervo técnico”, está em continuidade com essa lógica, focando na comprovação da experiência do profissional.
Por outro lado, o item 4.2.d do mesmo Termo de Referência (“A empresa deve comprovar que possui ou tem acesso a todos os equipamentos e maquinários necessários para a execução da obra…”) é que se volta especificamente para a capacidade técnico-operacional da empresa no que tange aos meios materiais.
A empresa A P Barankievicz Terraplanagem LTDA atendeu ao item 4.2.d, comprovando o acesso aos maquinários.
Assim, a Administração, ao analisar a documentação, pautou-se estritamente pelo princípio da vinculação ao instrumento convocatório, interpretando o item 4.2.c como dirigido à qualificação do profissional, em linha com o art. 67 da Lei 14.133/2021. (…) Entende-se que a qualificação técnico-operacional da empresa, no aspecto de sua capacidade intelectual e de know-how, é composta pelas Anotações de Responsabilidade Técnica (ARTs) dos engenheiros que integram seu quadro funcional e que serão responsáveis pela execução dos serviços, compondo assim o acervo operacional da empresa, conforme art. 46 da Resolução CONFEA nº 1.137/2023.
Uma interpretação diversa, que exija que toda a experiência em atestados esteja unicamente em nome da pessoa jurídica, poderia inviabilizar a participação de empresas recém-constituídas, mesmo que possuam em seus quadros profissionais altamente experientes. Tal cenário feriria o princípio da competitividade, consagrado no art. 5º da Lei nº 14.133/2021. Já em relação à verificação de acesso ou posse de maquinários, ressaltou que:
O item 4.2.d do Edital exige que a empresa “deve comprovar que possui ou tem acesso a todos os equipamentos e maquinários necessários para a execução da obra, através de contratos de propriedade, aluguel, leasing ou outro meio jurídico, o qual deverá ser apresentado acompanhado da documentação de habilitação.” A empresa A P Barankievicz Terraplanagem LTDA apresentou, na fase de habilitação, declaração com a relação detalhada de sua frota.
Posteriormente, em sede de contrarrazões ao recurso administrativo, juntou documentação complementar, com indicativos de propriedade e locação de equipamentos.
Por fim, no que se refere à análise de exequibilidade das propostas e à presunção legal de inexequibilidade, bem como sobre a forma de condução da análise da exequibilidade das propostas em relação aos lotes, informou que:
O Município de Laranjal, alinhado com os princípios da competitividade e da economicidade, considera que a apresentação de propostas com descontos significativos, por si só, não implica inexequibilidade automática, desde que devidamente justificada e comprovada a capacidade de execução, conforme o art. 59, § 2º, da Lei nº 14.133/2021. No presente caso, a primeira colocada, A P Barankievicz Terraplanagem LTDA, apresentou proposta muito semelhante à da segunda colocada para os lotes (diferença de apenas R$ 500,00 na disputa geral, conforme ata da sessão), o que constitui um forte indício de que os preços ofertados são, de fato, exequíveis, uma vez que duas empresas distintas indicaram capacidade de executar os serviços com descontos semelhantes.
Apenas a terceira empresa, ora Representante, apresentou proposta com valor consideravelmente superior.
Como medida de cautela e visando assegurar a plena execução contratual, mesmo mantendo a habilitação, o Agente de Contratação, em sua decisão de julgamento do recurso, determinou a exigência de garantia adicional da proposta, nos termos do art. 59, § 5º da Lei nº 14.133/2021.
Esta garantia adicional será equivalente à diferença entre o valor orçado pela Administração e o valor da proposta da licitante vencedora (considerando os lotes onde o desconto foi inferior a 85% do orçado), e visa resguardar a Administração de eventual inadimplemento. (…) Esclarece-se que, embora o objeto da licitação tenha sido dividido em três lotes para fins de especificação e detalhamento dos serviços em diferentes localidades (Campo Velho, Grupo 03 e Grupo 13 do Assentamento Chapadão), a empresa A P Barankievicz Terraplanagem LTDA sagrou-se vencedora para todos os três lotes.
Dessa forma, a contratação se dará com uma única empresa para a execução da totalidade do objeto.
A análise da exequibilidade, nesse contexto, considerou a proposta global da empresa vencedora, bem como a viabilidade de cada lote individualmente, especialmente aquele com maior desconto (Lote 02).
No entanto, as medidas acautelatórias, como a exigência de garantia adicional, foram pensadas considerando a totalidade do contrato a ser firmado com a empresa A P Barankievicz Terraplanagem LTDA.
A base jurídica para tal abordagem reside na interpretação sistemática da Lei nº 14.133/2021 e nos princípios da economicidade e da eficiência.
O art. 59 da referida lei trata da análise da exequibilidade da “proposta”. Quando uma única empresa vence todos os lotes de um mesmo objeto, a “proposta vencedora” engloba, na prática, o conjunto dos lotes.
A avaliação da capacidade da empresa em honrar o compromisso deve, portanto, considerar o escopo total da sua futura obrigação contratual.
Ao final, argumentando que a condução do certame se alinha à busca da proposta mais vantajosa para a Administração Municipal, bem como que os atos praticados no âmbito da Concorrência nº 02/2025 se encontram em conformidade com a legislação, requereu o indeferimento do pedido cautelar formulado, com a consequente improcedência da Representação.
2. Análise De início, cumpre observar que a análise do pleito de concessão de medida cautelar, no âmbito deste Tribunal de Contas, deve se submeter aos requisitos da plausibilidade do direito invocado (fumus boni iuris) e do risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação (periculum in mora), os quais devem se apresentar de forma cumulativa e consistente para autorizar a excepcional suspensão de um certame público regularmente instaurado.
Nesse sentido, no presente caso, embora a Representação mereça recebimento, em razão da presença de indícios mínimos de plausibilidade e de interesse público relevante, não vislumbro, neste juízo preliminar e perfunctório, elementos suficientes a amparar a concessão da medida liminar pleiteada. Isso porque, no tocante à alegação de que a licitante então declarada vencedora do certame deixou de apresentar atestados de capacidade técnico-operacional em nome da empresa, limitando-se a apresentar aqueles referentes à capacidade técnicaprofissional do Responsável Técnico, para atendimento da exigência prevista no item 4.2, subitem “c”, do Termo de Referência do Edital da Concorrência nº 02/2025, verifica-se, ao menos nesta análise sumária, que a Certidão de Acervo Técnico (CAT) emitida em nome do profissional responsável mostra-se compatível para esse fim, conforme previsão do artigo 67, inciso II, da Lei nº 14.133/2021 e do artigo 46 da Resolução CONFEA nº 1.137/2023: Lei nº 14.133/2021 Art. 67.
A documentação relativa à qualificação técnico-profissional e técnicooperacional será restrita a: (…) II – certidões ou atestados, regularmente emitidos pelo conselho profissional competente, quando for o caso, que demonstrem capacidade operacional na execução de serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior, bem como documentos comprobatórios emitidos na forma do § 3º do art. 88 desta Lei; Resolução CONFEA nº 1.137/2023 Art. 46.
O acervo operacional de pessoas jurídicas é o conjunto das atividades desenvolvidas pela empresa, a partir do registro no Crea, por meio das anotações de responsabilidade técnica comprovadamente emitidas por profissional pertencente ao quadro técnico ou contratado para aquelas atividades. Ainda, em consulta ao site do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (CONFEA), notadamente sobre o assunto Certidão de Acervo Técnico (CAT)[2], a informação obtida é de que:
Para empresas A capacidade técnico-profissional de uma pessoa jurídica é representada pelo conjunto dos acervos técnicos dos profissionais integrantes de seu quadro técnico.
A CAT constituirá prova da capacidade técnico-profissional da pessoa jurídica somente se o profissional estiver a ela vinculado como integrante de seu quadro técnico.
Assim, ao que parece, de fato a exigência editalícia em questão refere-se, na verdade, à comprovação da experiência profissional daquele que será o responsável técnico pela obra, conforme informado pelo Município Representado, ao passo que, fazendo esse profissional parte do quadro técnico da empresa, a capacidade técnica desta se vincula ao seu acervo técnico, de acordo com as informações extraídas do portal do CONFEA.
Nesse contexto, parece razoável sustentar que a Administração pode e deve admitir, como meio de demonstração de aptidão técnica da empresa, a Certidão de Acervo Técnico (CAT) emitida exclusivamente em nome do profissional responsável, desde que comprovada a disponibilidade deste durante a execução do contrato, de modo que interpretar o item de forma diversa resultaria em restrição indevida à competitividade. Logo, embora se reconheça a existência de dúvidas na interpretação do item 4.2, subitem “c”, do Termo de Referência, não se trata esta, por ora, de vício grave ou evidente a justificar a paralisação imediata do certame.
No mais, a eventual nulidade por interpretação equivocada do edital será oportunamente analisada, não podendo ser presumida neste momento. Quanto à alegação de inexequibilidade da proposta da empresa vencedora, ainda que seja plausível a preocupação da Representante com os preços praticados, é necessário recordar que a presunção de inexequibilidade, quando fundada exclusivamente em valores considerados “baixos demais”, não é suficiente, por si só, para justificar a desclassificação automática de uma proposta ou a concessão de medida liminar.
A jurisprudência do Tribunal de Contas da União, bem como desta Corte de Contas, é clara ao exigir que a inexequibilidade seja demonstrada por meio de elementos concretos e objetivos, devendo a Administração, quando necessário, diligenciar junto à licitante para que esta justifique os preços ofertados, nos termos do art. 59, § 2º, da Lei nº 14.133/2021, de modo que o simples fato de a proposta ser inferior aos preços estimados não implica, necessariamente, sua inviabilidade econômica.
Não se desconhece com isso, por outro lado, que a aceitação de uma proposta inexequível pode comprometer a execução contratual e, por conseguinte, lesar o interesse público.
Contudo, neste momento inicial, não se vislumbra prova inequívoca de que a proposta da empresa vencedora seja, de fato, inexequível, tampouco que a Administração Municipal tenha se omitido quanto ao dever de diligência, uma vez que buscou junto a sua equipe técnica informações sobre a compatibilidade da proposta vencedora com os preços de mercado, obteve compromisso da empresa A P BARANKIEVICZ LTDA em relação à execução dos serviços licitados pelo preço proposto, bem como determinou a necessidade de garantia adicional da proposta em eventual contratação.
Por sua vez, no que se refere à eventual irregularidade acerca da forma de condução da análise da exequibilidade das propostas em relação aos lotes licitados, embora as alegações apresentadas demandem apuração em sede processual regular, podendo ocasionar, em tese, a aplicação de sanções aos responsáveis pelo ato praticado, diante do afastamento da verossimilhança do apontamento veiculado a inexequibilidade da proposta, não se verifica, neste momento, a urgência que justifique a suspenção imediata do certame, tampouco elementos de prova robustos que evidenciem quanto a este item, de plano, a plausibilidade jurídica para a anulação de atos do processo licitatório em referência por determinação deste Tribunal de Contas.
Oportunamente, cumpre advertir que o indeferimento da medida cautelar não implica a convalidação das condutas administrativas questionadas, nem a renúncia à apuração de eventuais irregularidades.
Ao contrário, o recebimento da presente Representação, com a devida instrução, permitirá a este Tribunal de Contas, em sede própria, examinar com profundidade os atos praticados e, se for o caso, aplicar as sanções cabíveis, inclusive com eventual responsabilização dos agentes envolvidos.
Desse modo, em atenção a Lei de Licitações nº 14.133/2021 e preenchidos os requisitos constantes na Lei Orgânica deste Tribunal e no artigo 275 e seguintes do Regimento Interno, o recebimento da presente Representação perfaz medida necessária para análise do seu mérito, tendo em vista que as supostas irregularidades relatadas são passiveis, em tese, de ensejar a aplicação das sanções previstas no artigo 85 da Lei Complementar Estadual n° 113/2005.
3. Determinações Ante o exposto, recebo a presente Representação, nos termos do artigo 30 e seguintes da Lei Orgânica e do artigo 275 e seguintes do Regimento Interno, ambos deste Tribunal de Contas.
Indefiro, todavia, a medida cautelar pleiteada, por não estarem presentes de forma concomitante e suficiente os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora.
Por oportuno, determino a remessa dos autos à Diretoria de Protocolo para que:
I. proceda à inclusão na autuação e à citação do Município de Laranjal, do seu Prefeito, Sr. Maycon Lopes Simioni, do Agente de Contratação da entidade, Sr. Luiz Guilherme Lopes dos Santos, e do Secretário Municipal de Planejamento, Sr. Danilo Neves, todos por via postal, mediante ofício registrado com Aviso de Recebimento (AR), nos termos dos artigos 278, inciso II, e 380-A, inciso I, ambos do Regimento Interno, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, exerçam o contraditório em face das supostas irregularidades noticiadas, apresentando os documentos que entenderem de direito.
II. proceda à intimação da empresa arrematante, A P BARANKIEVICZ TERRAPLANAGEM LTDA, para que, querendo, se manifeste nos autos, também no prazo de 15 (quinze) dias.
Transcorrido o prazo para manifestação, encaminhem-se os autos à Coordenadoria de Gestão Municipal e ao Ministério Público de Contas para suas respectivas manifestações. GCFAMG em 05 de junho de 2025. FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES Relator.
